危机处理方案危机处理导航系统

倍酸公关

【摘要】危机事件检验着政府首脑的领导能力和组织能力，可能重构甚至瓦解政府的管理体系。本文通过对造成危机情形难以处理的核心因素的概念分析，设计出一套危机诊断程序，有助于危机管理者分析他们可能遇到的特定危机情形。本文所提出的危机处理导航系统融合了案例研究和组织进程理论，从而为负责引导政府和社会渡过危机的官员学习危机管理方面知识中提供有效的切入点。

奥巴马在宣誓就任美国总统后，成为美国的危机处理执行总管。他必须时刻准备着应付种种危机，包括由州际和州内冲突、恐怖主义、海盗行径、自然灾害、传染病、工业事故、基础设施落后等引发的危机，更不用说还要应对金融危机、工业破产，以及一连串潜在严重（以及在较长期内）威胁地球、国家以及政权的其他挑战。尽管危机处理能力在近来的政治辩论日益受到重视，但总统和他的助手们仍要为著名的凌晨三点白宫电话而长期担忧着、准备着。

任何一个危机都有它独特的特征。虽然每个领导者和组织在面对高度紧张的危机情形时也有自己独特的优点与弱点，但一些影响危机发生和终止的关键因素在诸多危机和组织中是共有的。因此，对以往危机事件进行分析有助于形成对危机情形和各种危机处理手段功效的概念性理解。在这种概念性理解的基础上，研究者能够通过分析过去的经验来审视关于执政者、其幕僚及相关责任者该如何进行危机处理的传统观点。可将这种基于历史证据的批判性思维转变为对执政者的忠告，这有助于提高其处理危机的能力。

本文提出的对危机情形的概念性理解，将作为那些准危机管理者处理危机事务的出发点。这一建议的综合架构是以危机处理导航系统（Boinet Navigatino Framework， CNF）的形式出现的。危机处理导航系统能够辨别出危机管理中存在的缺陷，并探寻有效的手段去规避。CNF的建构受到危机管理方面日益增加的跨学科文献的启示，同时也是建立在对数十个国家的危机管理案例进行研究的基础上的。CNF由两部分构成。第一部分CNF（I）是由三个探索性问题组成的诊断工具，这有助于危机决策者识别危机发生的前兆、时机以及约束条件。第二部分CNF（Ⅱ）由危机管理的历史借鉴、前景预测、纵向组织复杂性、横向组织复杂性、危机信息内部流动与外部流出六个维度构成。据此，主要（及其他）危机管理者将能够妥善地应对和处理危机事件。

一、CNF（Ⅰ）：危机形势诊断

对于身在危机处理活动中的领导者和参与者来说，最大的挑战就是在被危机迷雾所笼罩的模糊不清局势中弄清形势和找到方向。因此根据威胁性、紧迫性和不确定性这三个主观标准将危机概念化是很有效的。由于这三个标准不仅有助于将危机事件与其他类型的事件区分开来，而且有助于提供一种探究和应付危机的手段。

首先，危机（并且常常是由潜在的因素促进的）对决策者和选民们重视的核心价值观构成了威胁。这些核心价值观包括了生命、公共卫生和福利、民主、公民自由、法治、经济活力、政府公信力等，领导者也必须随时准备去应对这类价值观之间的冲突。恐怖主义威胁也在安全考虑和公民自由之间构成了潜在的冲突，美国9;11事件之后围绕爱国者法案和美军关塔纳摩基地展开的激烈争论就是明证。

其次，考虑到危机的威胁性，其适当响应框架或不同行动方案可能导致的结果都具有高度不确定性。例如，在2003年非典爆发之初，人们对其传染原因和途径都一无所知。显然，当缺乏关于这类急性传染病的基本知识时，中国和加拿大的领导者都很难应对其所带来的对公共健康挑战和政治经济影响。

第三，危机同紧迫感是联系在一起的。危机事件在急速发展，影响其发展方向的时机亦转瞬即逝。加上24小时周期稳定的新闻步伐所带来的时间压力，决策者和他们的组织必须培养在沉重时间压力下认清局势并及时作出反应的能力。因此，危机迫使决策者在极其紧急的状况下作出对公众生活的重要决策。幸运的是，界定危机的上述三个标准不仅有助于学者分析危机处理案例，而且为危机管理者提供了实用的分析工具，这将有助于他们在危机中及时找到出路。

在面临危急形势时，将危机定义的各个要素转换为诊断性问题是有用的。这些诊断性问题包括：（1）对于此危急关头来说，什么是核心价值？这个问题的提出能帮助危机管理者确定即将发生的突发事件的前兆及发生时机，并促使他们自觉地采取一种平稳而审慎的危机处理手段。这也有助于最大限度地减少他们易犯的所谓第三类错误对于无关的问题采取了自认为正确的解决方案。（2）与危急形势相关联的关键不确定性是什么。该如何去减少这种不确定性？这类问题能帮助决策者识别关键的变量和参数，从而更好地对危机信息和可供分析的资源进行排序。（3）我们拥有多少时间？如何根据具体情况来使决策进程最优化？有效且合理的危机处理决策及传播过程随时间范围的不同而有所不同。时间范围的扩展拓宽了危机处理协商及结盟进程的发展空间。

理查德指出：危机也许就像一颗精细打磨过的宝石，要想欣赏它的全部你必须从各个角度去观察它。在本文的以下部分，作者建议危机管理者去认真审视危机以及在相关政治和组织背景下从多个角度展开的危机处理工作。

二、CNF（Ⅱ）：时间思维、组织复杂性和信息流

1.危机管理的历史借鉴

正如在驾车时密切注视后视镜是很有必要的一样，在危机处理导航系统中，对过往危机的关注同样重要。过往危机所遗留的问题和造成的阴影从多方面影响着危机管理。危机发生的动力机制可能受到参照系或源于早先危机的制度产物（如网络、协议、技术基础设施等）的影响。一般而言，危机治理主体、利益攸关者和媒体等都倾向于容忍对新类型危机的处理不力和反应迟滞，但是绝不会容忍第二次同样的错误。第一次海湾战争前夕，美国情报机构低估了伊拉克大规模杀伤性武器的影响范围。在十年后伊拉克危机爆发之际，美国情报机构吸取了教训，不愿重蹈覆辙，从而导致其高估了2002年2003年间伊拉克危机所造成的威胁。

危机治理主体在进行危机识别和决策时通常会利用所谓的历史相似性来处理问题。而从我们上面有关危机的定义可知，危机问题通常结构较差，并且具有高度的不稳定性。但援引历史类比则为增加危机问题的结构化程度，令决策者能够超越所给的信息提供了新途径。类比往往是与框架问题的特定形式相关联，从而提出（或排除）可能的解决方案，并指出在实施过程中需要克服的潜在困难。研究表明，通过类比推理来处理信息利弊取决于类比法的应用、构建（重构）及其与决策和沟通过程相结合的方式。比如，由于先前很少有关于严重飓风的经历，新奥尔良市市长雷和他的同事在一开始便低估了卡特里娜飓风的威胁。与之相反的是，对2004年帕姆飓风演习中经历的虚拟场景的回顾，激发了其他官员对飓风将造成的影响做好最坏的准备。当古斯塔夫飓风在2008年再一次袭击新奥尔良时，由于有了先前卡特里娜飓风的救灾经验，当地在大幅改组地方、州和国家各级应急管理系统的基础上做出了较为积极的危机响应。

虽然有学者对提高政策制定者借鉴历史经验的可能性表示怀疑，但我们仍然有理由相信通过较好的历史类比能提高政策制定的成效。决策者应该尽可能地寻求更广泛的历史类比范围，并仔细探讨它们与现状的不同点和相似点。

2.危机管理的前景预测

危机管理者必须始终走在危机的前面。然而不幸的是，危机管理者常常深陷滞后被动反应程序中，使得他们很难有效地应对急剧发展的危机形势。压力研究者所做的实地考察和实验室研究结果显示，在面临高度压力的情况下，人们倾向于采取短视决策。然而，对紧急事件的处理方案，表面上看似权宜之计，却常常具有不易察觉的长远影响。例如，在占领伊拉克的初期，美国政府决定，美军将不会去制止抢劫及其他形式的公共骚乱，从狭隘的、短视的、纯粹军事的视角来看这只是权宜之计。然而，这个决策对于美国在伊拉克的长期使命带来了毁灭性的影响。过于短视的决策将会使危机决策者失去预见问题、识别机会和提高反应有效性的宝贵时机。

危机的深刻不确定性常常促使人们推迟处理危机的行动，直到信息明朗了才开始行动。由于考虑到作出及时有效的危机响应需要一定的准备时间，这常常使得处理危机的最好时机与我们擦肩而过。那么怎样做才能使危机处理过程变得更加积极主动呢？其中一种方法就是养成危机管理组织方面的战略思维能力。组织完善且分工明确的危机管理队伍需要任命一位或多位成员来负责战略分析。我们应尽量避免战略分析工作受到实时工作操作压力的影响，并为其提供机遇，从而有助于树立长远的战略目光，寻找替代性方案来解决不断发展的危机形势，建立关于最终状态的清晰愿景，识别潜在的障碍和错误并避免其出现。这类战略分析必须定期参与到危机处理的决策、协调、实施和沟通过程中。

使危机管理过程更加积极主动的另一种方法是多情景分析。这种方法提供了一种应对不确定性危机的手段。在应对不断升级的危机事件（或潜在危机）时，危机管理者应该考虑到针对一切有可能发生情形（最好的、最坏的及最有可能发生的）所采取的不同解决方案。针对最好情形的解决方案较具有吸引力，因而必须谨慎对待。诸如否认和幻想等心理防御机制很容易扭曲对危机所作出的判断与决策。例如，在占领伊拉克的计划当中，可能发生的较坏和最坏的情形都基本上被国防部所主导的高度政治化的计划过程给排除在外了。

谨慎的危机处理方法需要强调最有可能发生和最坏的情况。在设想了各种可能的危机发展情形后，下一步就是要监测危机事件发展的迹象，跟踪危机发展走向。例如，对禽流感进行危险评估后发现，这种传染病不仅可由动物传染给人类（正如禽流感爆发早期我们所观察到的），而且在人群中也会相互传染，表明这是一种正在传播中的非常危险的传染病。

3.危机管理的纵向组织复杂性

当前的危机管理是在复杂的多层级政府体系主导下开展的。地方、郡、州/省和国家各级政府间进行了职责和资源的分配。另外，对世界上的多种问题和多数地区而言，还存在地区性组织（如欧盟）或国际性组织来参与危机处理。对危机有效且合理的响应常常依赖于在纵向上对各种力量的充分协调。政治和军事危机管理的研究者早就意识到全局命令与具体执行单位之间沟通和共识的缺失所带来的风险。比如在古巴导弹危机中，发生了一些极具挑衅性的军事行为（包括洲际导弹试射和U2侵犯苏联领空），但这些行为并没有得到美国最高层危机管理者的批准。正如肯尼迪所说过的一句著名的话：世上总是存在一些擅自行动的混蛋！

美国卡特里娜飓风的经历同样具有启发性。地方政府、州政府和中央政府之间裁决权的拉锯战使得对飓风很难做出具有前瞻性、协调一致和有效的应对。对联邦政府危机反应的广泛批评往往忽视了美国的危机管理体系大部分是自下而上的，卡特里娜飓风中政府所作出的糟糕响应，应同时追究地方政府和州政府的责任，地方和州政府不仅仅是对突发事件缺乏充足的准备，也没有及时要求联邦政府给予支援。卡特里娜飓风案例表明在危机管理的纵轴上存在有关信息流和情景意识的较为典型问题。例如，在全国层面的公共危机通常都受到了一定程度的夸大（主要是由于媒体的倾斜性报道），对新奥尔良的错误感知（认为新奥尔良充满了狙击手，专门打击救援人员）使华盛顿的危机管理者启用了安全协议和其他预防措施，从而延误了对受灾城市的救助（参议院国防和政府事务委员会报告，2006）。卡特里娜灾难也显示了美国在应对灾害的过程中，国内与国际灾害管理体系在协调方面存在困难。虽然美国过去常常为其他受灾国家提供人道主义援助，但其自身在接受他国援助时却障碍重重。

为应付纵向上的组织复杂性，要求我们对危机管理体系在纵向上存在政权分立、职责分化和劳动分工的现象要有充分的理解。在危机前和危机中应该采取一定的措施，来提高各级危机管理者共享和融汇高质量信息的可能性，保持正确的情景意识。白宫的关键负责人应加强适当和规范的领导，使得下属在危急情况下能保持行动一致，并主动采取措施来应付迅速发展的重大危机事件。

4.危机管理的横向组织复杂性

危机问题往往会波及政府和社会的各个层面。对自然灾害、工业事故、传染病和恐怖袭击的有效应对不仅要求各级政府间的合作和分工，而且需要各级政府（不管是地方政府、区域政府还是国家政府）内部协调，以及越来越多的公共部门、私人部门和非政府组织之间的合作。预防和处理危机的核心能力包括共享和处理信息的能力，制定、执行以及在必要时修改权威性决策的能力，协调统一行动的能力。就像9;11调查委员会所强调的那样，参与反恐的许多美国政府机构在共享信息和果断采取一致行动方面的不力，使得政府未能及时阻止恐怖袭击。

危机如同政治一样，合作伙伴之间往往貌合神离。对于那些很少甚至没有共同工作经验的组织（和个人）来说，在危急情况下进行合作是极其必要的。每个组织都有自己的世界观、组织文化、专业术语、规章制度、通信协议等，当需要迅速做出决策并准确执行时，组织间的上述差异可能会带来冲突或误解，不利于有效应对危机。其实有许多熟悉组织间决策程序的途径。例如在古巴导弹危机期间，据说肯尼迪总统问美国中央情报局（CIA）苏联的导弹是否可用，意在了解苏联的导弹是否可用作武器。CIA回答的是导弹可用，但这实际上只意味着导弹可以发射。他们并没有告诉总统古巴尽其所能也未能给导弹安上弹头。其实有很多种方法可以促进组织间决策模式的熟悉程度（并弥补其缺失），其中最重要的是跨组织人员流动、跨部门培训、联合危机处理演习、重大活动之前或期间的联络员交流。

危机期间常常会有这种情况，即非上下级关系的同级部门需要在一起工作。在某些情况下，这些组织相对自治，在自愿的基础上进行合作。尽管危机常常被认为与共同目标效应有关，该效应鼓励参与方为了最高目标而暂时抛开狭隘的利益，但仍然不得不考虑其他相互矛盾的动态机制。首先，危机管理中组织间的冲突可能来源于组织的不同世界观、优势、专业文化和价值，这些组织间的意见分歧主要反映在对共同利益的重点和概念的不同理解上。另外，实证研究的结果也清楚地表明在其他情况下存在显性和隐性的官僚政治作风也可能甚至会经常在危机中出现，这往往会对组织间的共同努力产生极为不利的影响。

在缺乏指导性协调框架的情况下，组织间除了对危机处理决策的内容和形式进行协商外别无选择。如上文所言，危机管理常常与时间紧迫性密切相关，在这种情况下很难有效地开展危机管理工作，尤其在初始阶段，当然这里有一些促进组织间合作的体制创新模式是可供选择的，如所谓的牵头部门模，即授权给一个组织，不仅让其负责本组织的运行，还负责协调其他组织的行动，另外还有像美国国家突发事件管理系统、英国重建系统等具体协调模式，这类系统可作为信息共享平台、权威决策平台和危机沟通平台以促进组织间合作。虽然这类模式不应被当作危机管理的万能药，但如果实施得当（系统内的培训、演习和设施等都需要大量的资金投入），还是可以极大地提高危机管理成效的。

5.危机管理的信息内部流动

另一项重要的任务是危机管理战略决策组内的信息流和关键流程。决策人员必须应付至少两个关键问题。一是信息不足或信息过剩；二是需要在寻求共识和协商解决冲突这两者之间取得平衡。

第一个问题需要解决信息匮乏和信息过剩之间看似矛盾的组合。当危机爆发时，有关危机的确切信息和可行的解决方案往往严重不足。决策人员此时首要任务是找出关键的不确定因素，并充分利用来自组织内外的信息以减少不确定因素的影响。具有讽刺性意味的是，另一个常见问题是信息过剩。一旦某问题被视为危机，相关信息流会迅速集聚在政府（或其他组织）的各个部门。此时由于没有恰当的方法和机制来妥善处理这类信息流，高层决策者很可能被大量迅速涌来的信息所淹没。这常被比作为试图从消防水管喝水的困境。为了节约宝贵的时间和有限的认知资源，决策者应该使用经过分类和系统综合的信息这是军事化组织人员管理方法的关键要素。这种方法使组织及其领导者能够掌握快速变化事件的动态，识别关键问题，制定合理对策，监督执行情况和评估执行成果，并因事制宜不断调整策略等。在危机压力下，日常工作流程可能会被打破，这种专门的方法就显得很有必要。

第二个问题是危机管理团队需要在寻求共识和协商解决冲突这两者之间取得平衡。已故的詹尼斯欧文提出团体迷思的概念，并强调决策者在决策压力下过早或过度寻求共识是危险的。虽然詹姆斯的团体迷思理论存在争议，但是源于实验分析、实地考察、历史研究等大量证据表明：许多政治机制、组织机制和心理机制可以通过对可疑假设、问题描述或推荐行动的关键检验进行约束以将需要解决的问题进行分组。

团体迷思中隐性危害最大的是潜意识团队成员可能会因为相信同事的判断力而盲目随大流，在无意间促成团队采取不明智的行动方针。从众效应也可能出现在不成熟的团队中。团队成员由于自身地位、规则和标准的性质、非正式场合下的决策程序存在不确定性而丧失了应有的权力。从众压力也可能导致下属刻意迎合（或至少避免得罪）上级官僚。

过度一致并不是出现在战略决策团队中的唯一的不良群体动力。公开或隐蔽的政治斗争和官僚对抗行为也会产生负面的影响。吉米卡特总统的国家安全顾问兹比格涅夫;布热津斯基通过在艰难的伊朗人质解救行动中安排了一场关键的会议，在对手万斯外出度假缺席的情况下促成总统赞同武力营救方案，从而以谋略击败了国务卿万斯，获得了总统的信任，但却造成了营救人质行动的完全失败。类似的，罗纳德;里根的国防部长卡斯珀温伯格和国务卿乔治;舒尔茨之间的恶性争斗导致了维和政策的不稳定，从而造成了1980年代初期美军在黎巴嫩遭遇重大人员伤亡的悲剧。最极端的情况（例如议会制度下存在严重分歧的联合政府）是决策者由于组织内部冲突而完全不知所措。

领导者若想用顶尖的团队来应对危机问题，就必须对其团队成员进行充分授权，促进各方力量平衡的关键协商过程，从而对危机形成过程和应对方案进行合理的审视。领导者（或危机决策过程中的代理管理者）能够明晰组织任务和博弈规则，监督决策过程，并试图为不同方法的倡导者营造一个相对公平的竞争环境。

6.危机管理的信息外部流出

危机管理团队中的领导者及参与者也必须应对一流团队优化信息溢出所带来的挑战，这包括诸如保茵及其他学者所提出的消息发放。这种危机沟通既有实际操作意义也有政治象征意义。在实际操作层面，危机管理团队必须确保政府内外的参与者和利益攸关者可以获取充足的信息，让他们能够在危机管理中各司其职，最终实现捍卫政治组织、社会公民和自身的任务。这看似简单，实际上极具挑战性，因为危机情形下发生沟通误解的几率会显著增加。考虑到危机事件发展的飞快节奏和严重后果，在危机造成悲剧性后果之前可能根本就没有时间去发现和纠正这类沟通误解问题。

特殊信息的概念是为了保护敏感的信息，特别是在涉及国家安全等关键问题上限定知晓人士的范围是很明智的。但事实上，也往往很难预料（政府内外的）哪些人需要特殊类型的信息。自9;11事件之后，情报界的一个显著转变就是从强调独享特殊信息转向共享信息。在高度可靠的组织内，共享危机形势认知有助于作出迅速协调的危机响应，当然这也需要一相对开放的信息共享模式。

领导者也必须注意危机沟通中的政治象征层面。显而易见的是，危机往往打乱人们的生活。政府官员和市民们希望他们的领导人能恢复社会信心，指明社会前进方向，虽然一些人认为布什政府在9;11事件危机发生的最初反应迟滞，且举措不当，但实际上布什在提供社会信心与前进方向的领导上还是相对成功的。布什手持扩音器到灾难现场感谢救援人员，以及由主要宗教领袖（包括伊斯兰教）簇拥着参加国家大教堂的仪式，为这种领导方式做了生动的诠释。此外，布什处理危机沟通的方法表明其认识到控制期望的重要性，从而使美国人民做好了与恐怖袭击进行艰苦卓绝、代价高昂的长期斗争的准备，让大家都认识到防止进一步恐怖袭击的困难性。

相反，布什在伊拉克危机沟通所展现的政治象征则很少。起初，布什和他的高级助手确信伊拉克存在大规模杀伤性武器，然而美军占领伊拉克后发现并不存在这类武器。另外一件令人印象深刻的事是布什在林肯号航空母舰上宣布伊拉克战争的结束，之后布什又宣称美军任务未完成。这和战前和战中的许多其他声明和预测一样，先促使公众形成过高期望，之后又让公众失望。也有人认为这种过于乐观的沟通姿态导致了美国在规划和实施占领伊拉克方案时的极度自满。成功的危机沟通需要形成合理且可持续的期望，另外，成功的危机沟通还需要关注实际操作和政治象征这两个层面及其它们之间可能形成的紧张局势。

三、结论

本文提出了危机处理导航的规范系统，并对其主要因素进行了阐述，目的在于寻找能够在危机情形下提高形势评估（sense making）、决策跟进（decision making）和消息发放（meaning making）的效能途径。大量的理论和实证研究确切表明：事先做好严格的形势诊断以及关注时间思维、组织复杂性和信息流等要素能够提高危机应对的成功率。在使用本文的危机处理导航系统时应该注意的是，CNF并不是任意简单使用就能自动产生有利结果的。危机管理是一件非常复杂和困难的事情，其中有数不清的环节可能会出错。应该将CNF视为可能避免的错误和最佳做法的集合，旨在促进进一步研究并使得危机管理实践更加的成熟、有效和合理。

本文转载自《中国应急管理》 作者 :Eric.K.Stern，瑞典国防大学国家危机管理研究中心。臧雷振，北京大学政府管理学院博士生 危机处理导航系统危机管理者的圣经