公共选择理论的官僚经济理论与“三公支出”

倍酸公关

[摘 要] 官僚经济理论是公共选择理论的一个重要组成部分，它从经济学角度解释了在政治活动中政治家和官僚的价值取向及行为。文章运用官僚经济理论，从理论和实践两个层面分析了我国三公支出改革，认为这场改革其实质是政治家和官僚最终以公众利益为衡量标准，对个人利益或小部门利益的摒弃，得出政治家和官僚并不总是以个人利益最大化为目标的结论。对推进三公支出改革，提出基于经济人和政治人双重属性确定三公支出标准，同时进行有效的制度设计两点对策建议。

长期以来，我国三公支出一直居高不下，成为社会及舆论关注的焦点。历届政府推行一定改革，但未取得突破性进展。在高压反腐态势下，从2011年开始我国加大三公支出改革力度，以制度规范为着力点，降低政府的消费性支出、缓解财政赤字，三公支出改革成效显著。公共选择理论的官僚经济理论，从经济学角度解释了在政治活动中政治家和官僚的价值取向及行为，其中一个核心观点就是：政治家与官僚并不总是以公众利益为工作目标，而是以个人利益最大化为目的。这一立论将政治领域与经济领域同一化，与政治研究中政治人假设以及传统官僚制中政治家和官僚持中立价值观的论述具有明显分歧，为公共财政的持续扩张特别是三公支出的不断增加提供一种解释。

然而，我国三公支出改革，是官僚主动从行政管理层面控制政府消费性开支，其实质是政治家和官僚最终以公众利益为价值标准，对官僚个人利益或小部门利益的摒弃，也说明官僚并不总是以个人利益最大化为目标。官僚经济理论对三公支出改革的解释，依然存在理论上的悖论和实践上的矛盾。在中国情境下，需具体问题具体分析。文章先概述官僚经济理论的主要观点，对三公支出的概念进行分析，然后梳理我国三公支出改革脉络，并运用官僚经济理论从理论和实践两个层面分析我国三公支出改革，从而得出结论，以此提出推进我国三公支出改革的具体措施。

1、公共选择理论的官僚经济理论与三公支出概念

1.1 公共选择理论的官僚经济理论

公共选择理论是20世纪40年代末50年代初在凯恩斯主义为主导的政府干预经济以及政府职能部门增加、规模扩张、资源利用不足、政府过度干预等问题明显化条件下，由公共选择学派建立和发展起来的西方经济学理论之一。它运用经济学的分析方法，分析和研究在既定的社会公众偏好和政治程序背景下，政府的政策是如何制定出来的，以及如何改革政治程序以改进决策和结果。打破了长期以来存在于政治学和经济学之间的界限，成为沟通两者的桥梁[1]。通过把经济学中的经济人假设引入官僚行为分析，对参与公共选择的主体之一官僚的经济人性质及其危害和治理进行了系统的剖析，从而形成公共选择理论的官僚经济理论[2]，它是西方公共选择学派的一个重要组成部分。
何为官僚？在公共选择理论看来，政府行政机构及其内部的公务人员都称之为官僚。此外，还包括负责提供政府服务的各个部门[3]，指官僚机构，是人格化的机构。分析官僚行为动机时，他们认为，政治决策的参与者同经济生活中的每个人一样，是理性的经济人。人性在本质上是一致的，既然人们在进行经济活动时，是以个人的成本――收益计算为基础的，那么便没有理由认为政府官员（官僚）在政治过程中的行为和其他人在经济领域中的行为有本质区别。官僚也就是亚当・斯密所说的经济人或交易者，他们从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻找和创造使自己获利的机会[4]。换句话说，官僚并不总是以公众利益为工作目标，而是以个人利益最大化为目的，这一目标是政府官员（官僚）在政治活动中的基本遵循。个人利益最大化的体现即是在任期内获得最大化的预算[5]。这也导致政府机构的扩张和公共预算的膨胀。

公共选择理论的这种分析方法不同于传统的韦伯式理性官僚制理论。在传统的官僚政治理论看来，官僚是政治人[6]，是服务于公众利益的，没有自己的特殊利益，他们提供的公共服务是不偏不倚的，是有效率的[7]。理性官僚制下的官僚只服从社会利益的最大化，合理与合法的职权是官僚概念的核心，而这些都不是官僚经济理论分析问题的基点。

1.2三公支出
三公支出指因公出国（境）、车辆购置及运行、公务接待等三项行政经费支出。因公出国（境）费反映单位工作人员公务出国（境）的住宿费、旅费、伙食补助费、杂费、培训费等支出；公务用车购置及运行费反映单位公务用车购置费及租用费、燃料费、维修费、过路过桥费、保险费、安全奖励费用等支出；公务接待费反映单位按规定开支的各类公务接待（含外宾接待）支出[8]。三公支出，既包括纳入中央财政预决算管理层面的，也有地方层面的。
三公支出具备以下三个特点：（1）来源于财政拨款，政府是三公经费管控的主体[9]，同时纳税人有权对其的使用情况进行监督；（2）使用范围较广，从衣食住行到学习提升等等，存在较大自由裁量空间，也说明了管理的复杂性；（3）服务对象固定，主要为单位自身的运行及其公务人员从事公务活动的支出，超出此范围的，都被认为挪作他用。

无论是学界研究还是公众直观感受，人们普遍认为，我国三公支出存在总量高、问题多，如一些因公出国（境）行为变相为公款旅游；公车数量多、运行费用高，公车私用问题严重；公务接待数额巨大，浪费现象严重等等。姜秀敏认为，2005年的三公消�M支出达到财政收入的35%，在我国每100元的政府财政收入中，就有35元是用于官员的三公消费[10]。2010年中央行政单位、事业单位和其他单位三公支出合计94.7亿元。其中，出国（境）经费17.73亿元，车辆购置及运行费61.69亿元，公务接待费15.28亿元。现阶段，三公支出普遍存在铺张浪费甚至暗藏着腐败行为，更是直接导致我国行政运行成本过高、效率低下，严重影响到政府绩效评估和政府在公众心目中的形象，三公支出改革已迫在眉睫。

2 、我国的三公支出改革现状

2.1 改革脉络
三公支出改革并不是新一届政府着力推行的，而是由来已久。早在1994年，中央政府就出台《党政机关公车配备规定》，明确规定享有公务用车配备的干部标准。2004年国务院机关事务管理局①再次出台《中央国家机关公务用车编制和配备标准》，配车标准不变。但允许有相对固定用车这一条，成为很多官员变相配备专车的缺口[11]。2008年，国务院通过并实施《政府信息公开条例》，要求各级政府部门须公开每年的财政预算、决算报告，使得各级政府的行政运行费用能够受到人民群众的监督，三公支出改革由此升温。2010年，国务院又审查通过《机关事务管理条例》，是中国第一部专门、全面规范机关事务管理活动的行政规范。2011年，98个中央部门首次公开三公经费，随后，地方政府也开始陆续公布三公预算，自此，三公支出逐步走向透明化。

在中央大力推进八项规定以及整治三公腐败的大环境下，从2012年开始，三公支出改革力度进一步加大。2013年中共中央、国务院出台《党政机关厉行节约反对浪费条例》，对三公支出进行全面规范，提出不得安排照顾性、无实质内容的一般性出访，不得安排考察性出访，严禁集中安排赴热门国家和地区出访，严禁以各种名义变相公款出国旅游，建立公务接待审批控制制度建立国内公务接待清单制度，积极推进国内公务接待服务社会化改革，坚持社会化、市场化方向，改革公务用车制度。2014年《政府工作报告》提出，所有财政拨款的三公经费;都要公开，三公经费;只减不增，打造阳光财政，�群众看明白、能监督，同年出台《中央和国家机关公务用车制度改革方案》和《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》，公车改革全面启动。

2.2 主要成效
一是支出数额下降。以中央本级为例，2010年三公支出94.7亿元，2011年为93.64亿元，2012年为80.95亿元，与2010年相比，中央单位三公经费支出减少14亿多元。2013年三公经费财政预算79.69，拨款执行数71.54亿元，与年初预算相比减少8.15亿元，下降10.2%。2014年财政拨款执行数58 .8亿元，比预算减少12.7亿元。2015年中央三公支出预算为63.16亿元，执行数为53.73亿元。从实际支出看，2015年，我国中央本级三公支出已连续五年下降，比2010年少花近40亿元，同比下降43.26%。2016年中央三公支出预算为63.1，减少0.6亿元。

二是支出管理规范。（1）在公开方面，从2011年首度公开至今，中央本级的三公支出预算逐年予以公布，部分省市县业已出台地方性的三公经费预算管理及公开制度，公开的科目也越来越细化，有些对公务接待的人次、出国境的具体情况都进行了注释说明，三公支出公开的主体范围在逐渐扩大，公开内容逐渐增加，公开明细程序逐渐提高，透明度进一步提高，广度和深度也已提升。（2）在管理方面，除新《预算法》对中央部门预算决算作了相应规定外，其余一些规范对因公出国境、公务用车、公务接待等都有相应规定，制度越来越规范。

3、官僚经济理论对我国三公支出改革的解释

3.1理论解释：公众利益与个人利益的悖论

一是改革必要性

在公共利益与个人利益的博弈中，官僚出于经济人考虑，总是倾向于选择能给自己带来更大经济利益的那种机会，而三公支出便成为官僚谋取私利的手段。首先，官僚出于自身利益的考虑，往往会利用模糊的制度规范，在国家利益或公共利益的名义下，滥用公共资源，造成公共资源的不合理配置以至浪费。在最坏的情况下，官僚主义者会攫取公共资源为个人所有或所用[12] 574。如，薪金如何增加、机构或职员的规模如何扩大、社会名望怎样升高、额外所得如何更多、权力或地位如何更大等等[13]。所以，在三公消费之时，政府公务人员也会因为自身利益，人为地提高三公标准，甚至进行没有标准的消费，从而满足自我的感官享受[14]。其次，政府组织的利益。由普通官僚组成的政府组织为了维护既得利益和追求更大利益，他们会结成一个利益集团为政治家提供歪曲的信息，使政策向着有利于自己的方向发展[15]。突出表现为部门主义和本位意识，需以预算持续增长来满足部门利益诉求。

在上述情况下，公共预算持续扩张，官僚铺张浪费成风，社会公众对政府及官僚的怀疑态度越来越明显，整个社会对政府及官僚改革的呼声越来越强烈，由个人利益膨胀导致的公众利益受损最终损害了官僚及组织的利益。为了打破官僚及其政府组织追求个人利益的格局，提高政府整体满意度，回应公众诉求，政府不得不进行三公支出改革。

二是改革进程

公共选择理论在解释政府组织整体自利性的另一方面，就是政府机构的体制惰性使政府在制度创新方面行动迟缓[16]。三公支出改革，同行政改革一样，无异于政府操手术刀切割自身毒瘤，必将损害到不同层级官僚的个人利益和组织的局部利益。按照既定的逻辑，2008年《信息公开条例》出台后，政府的财政支出就应当进入公众视野（财政公开也是公众最为关注的点），然而直到2011年中央层面的三公支出才首度公之于众，同年提出三公支出改革的具体要求，三年后也就是2014年，仅出台公车改革方案，说明在利益博弈过程中，官僚对自身进行改革的艰难。此外，业已出台的政策文件，也只是从行政规范层面进行限制，由于没有上升到法律或者制度层面，加之无具体的细化措施，执行力低，政策搁浅风险大。

3.2实践解释：总体下降与总量依然居高的矛盾

一是三公支出大幅下降。我国三公支出改革，并不是把预算按比例硬往下压，而是扎牢制度的笼子，从国家层面出台一系列制度规定，中央各部门按照八项规定要求，包括对因公出国团组天数、人数，公务机票价格，公务用车行为，以及公务接待标准等都做了具体要求，使得政治家和官僚及其官僚组织的花钱行为受到有效约束，三公支出总量下降幅度明显，这也是改革最明显的成效。 二是总量依然居高不下。三公支出总量在下降，但由于官僚问责制度的缺乏，社会监督体系的不完善，以及我国预算制定程序的不科学，官僚们出于经济人考虑，对自身利益过多追求，政府各部门依然努力通过举办公共工程捞政绩，并在经济上进行权力寻租，导致预算增加，大量财政资源的低效、无效使用。

4、有关结论及政策启示

4.1 有关结论
尽管存在公众利益与个人利益的权衡较量，我国的三公支出改革还是迈出了关键性步伐。通过改革来缩减政府消费性支出、提高政府公信力，这也正是少数官僚以追求公众利益为目标，而在政治市场上作出的关键决策。官僚经济理论基于经济人假设所提出的，只能从人性角度解释部分官僚的行为动机，从而为政府扩张理论特备是公共预算增长提供解释，但具有一定局限性。政治学者福山认为，经济人假设只能解释80%的人的行为，余下的20%的人的行为无法用经济人假设来解释，需要用道德、习俗等文化因素来解释[17]。政府及官僚并不全是经济人，追求自身利益的最大化，总有一部分人从政府的整个运行角度，将公共利益作为其考虑的目标之一，作出利于公众利益实现的决策。影响他们作出决策的，不是个人的私利，也许是理想、信念、归属、道德等因素。不仅如此，一定意义上说，公众利益与个人利益也并不总是自相矛盾的，公众利益是确保个人利益得以顺利实现的前提，没有全体公众利益的实现，个人利益最终也将无从实现。在我国特定的语境下，政府一贯奉行的是全心全意为人民服务的宗旨，公众利益是行政管理的主要目标之一，也是政府官僚最基本的价值取向。因之，我们不能以个别官员的自利行为否定整个政府机关整体追求公众利益的目标，毕竟建立一个善治的政府，是所有政治家和被治理人民的初衷。

4.2 政策启示
一是基于经济人和政治人双重属性确定三公支出标准。三公支出的标准如何确定？既不应从理想的角度视官僚为纯粹的政治人，也不应从理性的角度视官僚为纯粹的经济人，而是将两者结合起来综合考虑。首先，三公支出的数额非越小越好、标准非越低越好，而是与经济发展具有内在联系，不能简单地一刀切，也不能差别过大；其次，三公支出具有激发政治家和官僚工作积极性的功能，可以作为激励的手段。在进行三公支出改革时，应当设置适度增长的参照标准，可考虑与GDP的增长速度同步，并将其增长速度控制在财政收入增长速度或财政支出增长速度的范围内。

二是进行有效的制度设计。基于人性恶，制度设计走向规范和法制化，基于人性善，制度设计走向随意和人治化。我国在进行制度设计时，一贯都现了人之初，性本善的价值理性，也导致了行政管理过程的人情化、随意化、面子化等。将权力关进制度的笼子，以有效的制度保障与约束政治家与官僚的行为，遏制公务人员的自利性，这是确保改革成效的基本前提。我国三公支出改革，首先，应强化预算约束机制，继续细化公开条目，使三公支出更加规范；其次，应进一步明确支出范围和界限，缩小自由裁量空间，减少由模糊性导致的资源浪费。最后，完善政府、公民、社会等多维度、多格局参与的监督机制，推行财务信息公开，建立一个更加公正、透明的公权体系。

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